Koordinacijska uloga organizacione jedinice za finansije u razvoju sistema unutrašnjih kontrola

Rukovodioci su odgovorni kako i na koji način se upravlja finansijskim sredstvima i šta se postiže za uložena sredstva.

Međutim, rukovodiocima su za preuzimanje takve odgovornosti potrebna jasna pravila (ko, šta radi, koje ovlaštenja i odgovornosti ima) te savjeti i podrška prvenstveno od strane finansijske struke.

Postojanje jasnih internih pravila, posebno u dijelu planiranja i izvršavanja finansijskog plana, vođenja računovodstvenih evidencija i izrade izvještaja za potrebe upravljanja prihodima, rashodima, imovinom i obavezama znatno olakšava rukovodiocima preuzimanje upravljačke odgovornosti i postupanje u skladu s njom jer se jasnije ukazuje šta se od njih očekuje i šta treba napraviti kako bi uzeli u obzir i kontrolisali finansijske aspekte poslovanja u planiranju i provođenju svojih aktivnosti.

S tim u vezi, Zakonom o sistemu unutrašnjih kontrola je definisano da koordinaciju razvoja sistema unutrašnjih kontrola na nivou korisnika budžeta provodi organizaciona jedinica nadležna za finansije. Pravilnik o sistemu unutrašnjih kontrola u javnom sektoru , tu odredbu detaljnije uređuje, odnosno definiše aktivnosti za potrebe koordinacije ovog sistema koje jedinice za finansije trebaju provoditi.

U skladu s odredbama Pravilnika, jedinice za finansije kod korisnika budžeta prvog nivoa, odnosno u ministarstvima, kantonima, gradovima i opštinama za potrebe koordinacije razvoja sistema unutrašnjih kontrola provode sljedeće aktivnosti:

a) izrada prijedloga internih akata za ključne procese finansijskog upravljanja, praćenje primjene internih akata te predlaganje izmjena i dopuna
b) razvoj i vođenje računovodstvenog sistema, uključujući troškovno i upravljačko računovodstvo
c) pružanje savjeta i podrške rukovodiocima organizacionih jedinica u oblikovanju i razvoju sistema unutrašnjih kontrola
d) koordinacija provođenja samoprocjene sistema unutrašnjih kontrola putem Izjave o fiskalnoj odgovornosti

Iste aktivnosti trebaju provoditi jedinice za finansije u izvanbudžetskim korisnicima državnog budžeta te u budžetskim korisnicima državnog budžeta nivoa glave organizacijske klasifikacije i u budžetskom i izvanbudžetskom korisniku budžeta jedinica lokalne i regionalne samouprave. Međutim treba istaknuti da izradu internih akata, razvoj računovodstvenih sistema te pružanje savjeta i podrške rukovodiocima organizacionih jedinica, jedinice za finansije u ovoj grupi korisnika budžeta trebaju bazirati na uputama i smjernicama korisnika budžeta u čijoj su nadležnosti.

U slučajevima manjih gradova i opština koji nemaju formiranu jedinicu za finansije, koordinaciju razvoja sistema unutrašnjih kontrola provodit će osoba zadužena za finansije unutar jedinstvenog upravnog odjela, primjenjujući prethodno navedene aktivnosti, ali na način primjeren obimu poslovanja manjeg grada, odnosno opštine.

Pravilnikom su definisani ključni procesi finansijskog upravljanja: procesi planiranja, programiranja, izrade i izvršavanja budžeta odnosno finansijskog plana, nabave i ugovaranja, računovodstva i izvještavanja. To ne znači da se sistem unutrašnjih kontrola ograničava samo na ove budžetske procese. Važno je da su sistemi unutrašnjih kontrola ugrađeni u sve značajne procese i aktivnosti kako bi se finansijski učinci na vrijeme prepoznali, adekvatno usmjerili i kontrolisali te sredstva zaštitila od gubitaka zbog lošeg upravljanja, neopravdanog trošenja i korištenja.

Međutim, činjenica je da navedeni procesi finansijskog upravljanja na izravan ili neizravan način vežu uz sebe sve ostale procese i aktivnosti u poslovanju institucije. Razlog tome je što su upravo kroz te procese, odnosno kroz stanje prihoda, rashoda, imovine i obaveza vidljive krajnje posljedice finansijskih učinaka poslovanja.

Drugim riječima finansijski učinci preduzetih ili ne preduzetih aktivnosti, realizovanih ili nerealizovanih odluka, provedenih investicijskih projekata, propuštenih prilika, nesagledanih rizika, nedostatnih kontrola, nedostatnih i/ili nepravovremenih informacija i sl. u konačnici će imati svoj pozitivan ili negativan učinak na stanje prihoda, rashoda, imovine i obaveza.

Detaljnije uređivanje navedenih procesa podrazumijeva razradu postupaka, definisanje učesnika, njihovih ovlaštenja i odgovornosti, razradu kontrolnih aktivnosti za smanjenje rizika, a radi osiguranja zakonitosti i pravilnosti, ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti u upravljanju sredstvima .

U izradi prijedloga internih akata za ključne procese finansijskog upravljanja koje trebaju inicirati i pripremu prijedloga akata koordinirati jedinice za finansije, trebaju aktivno sudjelovati i rukovodioci organizacionih jedinica koji će ta pravila u konačnici primjenjivati. Uključenost rukovodioca u izradu prijedloga internih akata važna je iz razloga kako bi ukazali na određene specifičnosti u poslovanju, a koje je potrebno uvažiti i adekvatno ugraditi u pravila.

Rukovodioci odgovorni za rezultate i finansijske učinke te za racionalno korištenje sredstava imaju obavezu postupati po usvojenim pravilima za uredno finansijsko poslovanje.

Stoga je navedenim Pravilnikom uvedena obaveza da čelnik institucije donosi interne akte (interne pravilnike, uputstva, odluke) kojima se na bazi zakona i drugih propisa, uvažavajući posebnosti u poslovanju institucije detaljnije uređuju ključni procesi za finansijsko upravljanje.

Praksa također pokazuje da računovodstveni sistemi kod većine institucija javnog sektora primarno osiguravaju informacije samo za potrebe propisanih računovodstvenih evidencija i finansijskih izvještaja. Takvi računovodstveni sistemi nisu dovoljni za potrebe rukovodstva i pružanja informacija za ocjenu uspješnosti poslovanja i finansijsko upravljanje.

Nedostatni i/ili nedovoljno razvijeni interni računovodstveni sistemi u smislu detaljnijih evidencija, baza podataka i izvještaja o prihodima, rashodima, imovini, obavezama, pokazateljima uspješnosti te o drugim finansijskim i nefinansijskim informacijama za potrebe rukovodstva, odnosno onih koji odlučuju o poslovanju izravno smanjuju mogućnost za bilo kakvo procjenjivanje i ocjenjivanje ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti u poslovanju.

U okolnostima kada institucije u javnom sektoru imaju evidentne potrebe za uštedama na određenim kategorijama rashoda i pronalaženjem prostora za racionalizaciju u poslovanju, važno je jačati sisteme unutrašnjih kontrola koji te mjere mogu izravno podržati, odnosno osigurati njihovu realizaciju. U tom smislu evidentna je i potreba za razvojem troškovnog računovodstva u svrhu utvrđivanja, klasificiranja, alociranja i praćenja troškova usluga, procesa, aktivnosti, projekata, programa za potrebe poboljšanja ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti u poslovanju .

Jedna od ključnih aktivnosti u koordinaciji razvoja sistema unutrašnjih kontrola je pružanje savjeta i podrške rukovodiocima, šta uključuje sljedeće:

 -osigurati da svi rukovodioci uzimaju u obzir finansijske informacije pri donošenju odluka, kod izrade strateških dokumenata i određivanja prioriteta
 -savjetovati rukovodioce o tome kako upotrebljavati finansijske informacije i informacije o ostvarenju rezultata da bi se omogućila procjena o najprikladnijem načinu isporuke usluge ili aktivnosti
 -osigurati uključenost rukovodioca u proces pripreme i izrade finansijskog plana te da imaju na raspolaganju informacije potrebne za pripremu plana
 -preispitivati podnesene zahtjeve za sredstvima od strane rukovodioca u smislu njihove kompatibilnosti s ciljevima i prioritetima institucije
 -osigurati da pojedini rukovodioci kontrolišu rashode, prihode i obaveze kako bi se osiguralo da su u skladu s predviđenim planom
- razmatrati i preispitivati realizaciju iz prethodnih razdoblja u svrhu praćenja učinkovitosti i djelotvornosti te ukazati rukovodiocima gdje su potrebna detaljnija analiziranja
 -razmatrati prijedloge novih aktivnosti i ulaganja kako bi se osiguralo da su pripadajući troškovi i prihodi uzeti u obzir, odnosno osigurati da postoji odgovarajuće finansijsko planiranje i nadzor nad investicijskim projektima, bez obzira radi li se o novom projektu ili o održavanju.

Obavljanje ove složene i zahtjevne koordinacijske uloge zahtijeva također i razvoj administrativnih kapaciteta organizacionih jedinica za finansije, prvenstveno u smislu njihove stručnosti i kompetentnosti te je u narednom razdoblju potrebno razmotriti i mogućnost uvođenja certificiranja finansijske struke u skladu sa posebno prilagođenim programima edukacije.

U ministarstvima i jedinicama lokalne i regionalne samouprave gdje pojedine organizacione jedinice (uprave, sektori) imaju jasno dodijeljena ovlaštenja i odgovornosti za upravljanje budžetskim sredstvima koja im se dodjeljuju za ciljeve, aktivnosti, programe i projekte za koje su nadležne, preporuka je formirati radna mjesta za finansije koja će pomoći rukovodiocima vezano uz finansijske aspekte poslovanja (pripremu budžeta, izradu projektnih prijedloga i projekciju budućih troškova, obradu materijalno finansijske dokumentacije, izradu izvješća o realizaciji finansijskih planova, saradnju s budžetskim korisnicima ili s trgovačkim društvima za koje je ta uprava nadležna i sl.). Formiranje radnih mjesta u upravama/upravnim tijelima koja raspolažu s najvećim iznosom budžetskih sredstava i/ili imaju veliki broj institucija u svojoj nadležnosti (npr, u upravnim odjelima za društvenu djelatnost odnosno za komunalnu privredu) pokazalo se vrlo učinkovitim u razvoju finansijskog upravljanja.

Jedinica za finansije u ministarstvima, kantonima, gradovima i opštinama u skladu sa odredbama Pravilnika također treba pružati savjete i podršku jedinicama za finansije u korisnicima budžeta iz nadležnosti radi primjene uputa i smjernica nadležnog korisnika budžeta, razvoja i provođenja kontrola u poslovnim procesima, programima, projektima i aktivnostima, a u cilju osiguranja pravilnog, etičnog, ekonomičnog, učinkovitog i djelotvornog raspolaganja dodijeljenim finansijskim sredstvima.

III. Koordinacijska uloga organizacione jedinice za finansije u razvoju sistema unutrašnjih kontrola

Rukovodioci su odgovorni kako i na koji način se upravlja finansijskim sredstvima i šta se postiže za uložena sredstva.

Međutim, rukovodiocima su za preuzimanje takve odgovornosti potrebna jasna pravila (ko, šta radi, koje ovlaštenja i odgovornosti ima) te savjeti i podrška prvenstveno od strane finansijske struke.

Postojanje jasnih internih pravila, osobito u dijelu planiranja i izvršavanja finansijskog plana, vođenja računovodstvenih evidencija i izrade izvještaja za potrebe upravljanja prihodima, rashodima, imovinom i obavezama znatno olakšava rukovodiocima preuzimanje upravljačke odgovornosti i postupanje u skladu s njom jer se jasnije ukazuje šta se od njih očekuje i šta treba napraviti kako bi uzeli u obzir i kontrolisali finansijske aspekte poslovanja u planiranju i provođenju svojih aktivnosti.

S tim u vezi, Zakonom o sistemu unutrašnjih kontrola je definisano da koordinaciju razvoja sistema unutrašnjih kontrola na razini korisnika budžeta provodi organizaciona jedinica nadležna za finansije. Pravilnik o sistemu unutrašnjih kontrola u javnom sektoru , tu odredbu detaljnije uređuje, odnosno definiše aktivnosti za potrebe koordinacije ovog sistema koje jedinice za finansije trebaju provoditi.

U skladu s odredbama Pravilnika, jedinice za finansije kod korisnika budžeta prve razine, odnosno u ministarstvima, kantonima, gradovima i opštinama za potrebe koordinacije razvoja sistema unutrašnjih kontrola provode sljedeće aktivnosti:

a) izrada prijedloga internih akata za ključne procese finansijskog upravljanja, praćenje primjene internih akata te predlaganje izmjena i dopuna
b) razvoj i vođenje računovodstvenog sistema, uključujući troškovno i upravljačko računovodstvo
c) pružanje savjeta i podrške rukovodiocima organizacionih jedinica u oblikovanju i razvoju sistema unutrašnjih kontrola
d) koordinacija provođenja samoprocjene sistema unutrašnjih kontrola putem Izjave o fiskalnoj odgovornosti

Iste aktivnosti trebaju provoditi jedinice za finansije u izvanbudžetskim korisnicima državnog budžeta te u budžetskim korisnicima državnog budžeta razine glave organizacijske klasifikacije i u budžetskom i izvanbudžetskom korisniku budžeta jedinica lokalne i regionalne samouprave. Međutim treba istaknuti da izradu internih akata, razvoj računovodstvenih sistema te pružanje savjeta i podrške rukovodiocima organizacionih jedinica, jedinice za finansije u ovoj grupi korisnika budžeta trebaju baziti na uputama i smjernicama korisnika budžeta u čijoj su nadležnosti.

U slučajevima manjih gradova i opština koji nemaju formiranu jedinicu za finansije, koordinaciju razvoja sistema unutrašnjih kontrola provodit će osoba zadužena za finansije unutar jedinstvenog upravnog odjela, primjenjujući prethodno navedene aktivnosti, ali na način primjeren obimu poslovanja manjeg grada, odnosno opštine.

Pravilnikom su definisani ključni procesi finansijskog upravljanja: procesi planiranja, programiranja, izrade i izvršavanja budžeta odnosno finansijskog plana, nabave i ugovaranja, računovodstva i izvještavanja. To ne znači da se sistem unutrašnjih kontrola ograničava samo na ove budžetske procese. Važno je da su sistemi unutrašnjih kontrola ugrađeni u sve značajne procese i aktivnosti kako bi se finansijski učinci na vrijeme prepoznali, adekvatno usmjerili i kontrolisali te sredstva zaštitila od gubitaka zbog lošeg upravljanja, neopravdanog trošenja i korištenja.

Međutim, činjenica je da navedeni procesi finansijskog upravljanja na izravan ili neizravan način vežu uz sebe sve ostale procese i aktivnosti u poslovanju institucije. Razlog tome je šta su upravo kroz te procese, odnosno kroz stanje prihoda, rashoda, imovine i obaveza vidljive krajnje posljedice finansijskih učinaka poslovanja. Drugim riječima finansijski učinci preduzetih ili ne preduzetih aktivnosti, realiziovanih ili nerealizovanih odluka, provedenih investicijskih projekata, propuštenih prilika, nesagledanih rizika, nedostatnih kontrola, nedostatnih i/ili nepravovremenih informacija i sl. u konačnici će imati svoj pozitivan ili negativan učinak na stanje prihoda, rashoda, imovine i obaveza.

Detaljnije uređivanje navedenih procesa podrazumijeva razradu postupaka, definisanje učesnika, njihovih ovlaštenja i odgovornosti, razradu kontrolnih aktivnosti za smanjenje rizika, a radi osiguranja zakonitosti i pravilnosti, ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti u upravljanju sredstvima . U izradi prijedloga internih akata za ključne procese finansijskog upravljanja koje trebaju inicirati i pripremu prijedloga akata koordinirati jedinice za finansije, trebaju aktivno sudjelovati i rukovodioci organizacionih jedinica koji će ta pravila u konačnici primjenjivati. Uključenost rukovodioca u izradu prijedloga internih akata važna je iz razloga kako bi ukazali na određene specifičnosti u poslovanju, a koje je potrebno uvažiti i adekvatno ugraditi u pravila. Rukovodioci odgovorni za rezultate i finansijske učinke te za racionalno korištenje sredstava imaju obvezu postupati po usvojenim pravilima za uredno finansijsko poslovanje.

Stoga je navedenim Pravilnikom uvedena obaveza da čelnik institucije donosi interne akte (interne pravilnike, uputstva, odluke) kojima se na bazi zakona i drugih propisa, uvažavajući posebnosti u poslovanju institucije detaljnije uređuju ključni procesi za finansijsko upravljanje.

Praksa također pokazuje da računovodstveni sistemi kod većine institucija javnog sektora primarno osiguravaju informacije samo za potrebe propisanih računovodstvenih evidencija i finansijskih izvještaja. Takvi računovodstveni sistemi nisu dovoljni za potrebe rukovodstva i pružanja informacija za ocjenu uspješnosti poslovanja i finansijsko upravljanje.

Nedostatni i/ili nedovoljno razvijeni interni računovodstveni sistemi u smislu detaljnijih evidencija, baza podataka i izvještaja o prihodima, rashodima, imovini, obavezama, pokazateljima uspješnosti te o drugim finansijskim i nefinansijskim informacijama za potrebe rukovodstva, odnosno onih koji odlučuju o poslovanju izravno smanjuju mogućnost za bilo kakvo procjenjivanje i ocjenjivanje ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti u poslovanju.

U okolnostima kada institucije u javnom sektoru imaju evidentne potrebe za uštedama na određenim kategorijama rashoda i pronalaženjem prostora za racionalizaciju u poslovanju, važno je jačati sisteme unutrašnjih kontrola koji te mjere mogu izravno podržati, odnosno osigurati njihovu realizaciju. U tom smislu evidentna je i potreba za razvojem troškovnog računovodstva u svrhu utvrđivanja, klasificiranja, alociranja i praćenja troškova usluga, procesa, aktivnosti, projekata, programa za potrebe poboljšanja ekonomičnosti, učinkovitosti i djelotvornosti u poslovanju .

Jedna od ključnih aktivnosti u koordinaciji razvoja sistema unutrašnjih kontrola je pružanje savjeta i podrške rukovodiocima, šta uključuje sljedeće:

 -osigurati da svi rukovodioci uzimaju u obzir finansijske informacije pri donošenju odluka, kod izrade strateških dokumenata i određivanja prioriteta
 -savjetovati rukovodioce o tome kako upotrebljavati finansijske informacije i informacije o ostvarenju rezultata da bi se omogućila procjena o najprikladnijem načinu isporuke usluge ili aktivnosti
 -osigurati uključenost rukovodioca u proces pripreme i izrade finansijskog plana te da imaju na raspolaganju informacije potrebne za pripremu plana
 -preispitivati podnesene zahtjeve za sredstvima od strane rukovodioca u smislu njihove kompatibilnosti s ciljevima i prioritetima institucije
 -osigurati da pojedini rukovodioci kontrolišu rashode, prihode i obaveze kako bi se osiguralo da su u skladu s predviđenim planom
 -razmatrati i preispitivati realizaciju iz prethodnih razdoblja u svrhu praćenja učinkovitosti i djelotvornosti te ukazati rukovodiocima gdje su potrebna detaljnija analiziranja
 -razmatrati prijedloge novih aktivnosti i ulaganja kako bi se osiguralo da su pripadajući troškovi i prihodi uzeti u obzir, odnosno osigurati da postoji odgovarajuće finansijsko planiranje i nadzor nad investicijskim projektima, bez obzira radi li se o novom projektu ili o održavanju.

Obavljanje ove složene i zahtjevne koordinacijske uloge zahtijeva također i razvoj administrativnih kapaciteta organizacionih jedinica za finansije, prvenstveno u smislu njihove stručnosti i kompetentnosti te je u narednom razdoblju potrebno razmotriti i mogućnost uvođenja certificiranja finansijske struke u skladu sa posebno prilagođenim programima edukacije.

U ministarstvima i jedinicama lokalne i regionalne samouprave gdje pojedine organizacione jedinice (uprave, sektori) imaju jasno dodijeljene ovlaštenja i odgovornosti za upravljanje budžetskim sredstvima koja im se dodjeljuju za ciljeve, aktivnosti, programe i projekte za koje su nadležne, preporuka je formirati radna mjesta za finansije koja će pomoći rukovodiocima vezano uz finansijske aspekte poslovanja (pripremu budžeta, izradu projektnih prijedloga i projekciju budućih troškova, obradu materijalno finansijske dokumentacije, izradu izvješća o realizaciji finansijskih planova, saradnju s budžetskim korisnicima ili s trgovačkim društvima za koje je ta uprava nadležna i sl.)

Formiranje radnih mjesta u upravama/upravnim tijelima koja raspolažu s najvećim iznosom budžetskih sredstava i/ili imaju veliki broj institucija u svojoj nadležnosti (npr, u upravnim odjelima za društvenu djelatnost odnosno za komunalnu privredu) pokazalo se vrlo učinkovitim u razvoju finansijskog upravljanja.

Jedinica za finansije u ministarstvima, kantonima, gradovima i opštinama u skladu sa odredbama Pravilnika također treba pružati savjete i podrškrau jedinicama za finansije u korisnicima budžeta iz nadležnosti radi primjene uputa i smjernica nadležnog korisnika budžeta, razvoja i provođenja kontrola u poslovnim procesima, programima, projektima i aktivnostima, a u cilju osiguranja pravilnog, etičnog, ekonomičnog, učinkovitog i djelotvornog raspolaganja dodijeljenim finansijskim sredstvima.